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2012年8月31日第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》。修改后的民事訴訟法第二百零八條第二款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力和判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院抗訴。”該條第三款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”至此，民事行政檢察實(shí)踐中運(yùn)用多年的“檢察建議”被法律化，成為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的法定方式之一。 在民事行政檢察工作實(shí)踐中，“檢察建議”通常可分為再審檢察建議、針對民事訴訟活動中不屬于再審情形的違法行為提出的檢察建議、針對行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中機(jī)制不健全的制度漏洞提出整改意見的檢察建議三種類型。新修改后的民事訴訟法第二百零八條對“檢察建議”的規(guī)定主要指前兩種類型。該條第二款中的檢察建議即為再審檢察建議，是指人民檢察院對一些民事、行政申訴案件,不采取抗訴方式啟動再審程序,而是向人民法院提出檢察建議,由人民法院自行啟動再審程序進(jìn)行審理。 新修改后的民事訴訟法對“再審檢察建議”作了原則性規(guī)定，賦予了人民檢察院對同級人民法院作出的判決、裁定及損害“兩益”調(diào)解的再審建議權(quán)。但對于再審檢察建議的具體操作運(yùn)用層面的一些問題沒有進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。本文將立足修改后民訴法的立法原意，圍繞再審檢察建議的規(guī)范運(yùn)用，發(fā)揮好再審檢察建議在檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟監(jiān)督活動中應(yīng)有的積極作用，作一淺顯的探討。 一、修訂后民訴法對再審檢察建議的法律定位。 （一）、再審檢察建議制度的發(fā)展過程。2001年9月最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條、第四十八條規(guī)定了在辦理民事行政案件中，人民檢察院可以向人民法院及有關(guān)單位提出檢察建議。2001年9月最高人民法院下發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》第十七條規(guī)定了：“人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議的，人民法院應(yīng)認(rèn)真研究改進(jìn)工作，經(jīng)與人民法院協(xié)商同意的對個案提出檢察建議書的，可依職權(quán)啟動再審程序。”上述規(guī)則和紀(jì)要成為檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議制度發(fā)展的緣起和司法依據(jù)。檢察實(shí)踐中，再審檢察建議的積極作用日益顯現(xiàn)，并逐漸成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式之一。2011年3月，為落實(shí)中央關(guān)于“完善檢察機(jī)關(guān)對民事、行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的范圍和程序”的改革任務(wù)，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（下稱“兩高會簽文件”）。該意見第七條規(guī)定地方各級人民檢察院針對符合相關(guān)情形的判決、裁定、調(diào)解，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。第一次明確提出了“再審檢察建議”的監(jiān)督概念。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議對《中華人民共和國民事訴訟法》的修改決定，進(jìn)一步將檢察建議的監(jiān)督方式在法律的層面作出了明確規(guī)定，可以理解為這是對多年再審檢察建議制度實(shí)踐探索的認(rèn)可和肯定。雖然，修改后法律條文未采用“再審檢察建議”的用語，但二百零八條第二款之“檢察建議”與抗訴一起規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)對人民法院生效判決、裁定、調(diào)解的監(jiān)督方式，明顯指民事行政檢察中的再審檢察建議。 （二）、二百零八條第二款“檢察建議”之價值功能。有意見認(rèn)為，兩高會簽文件第七條規(guī)定的“檢察建議”，不涉及當(dāng)事人，屬于法檢兩家工作層面的溝通機(jī)制。從該條第二款規(guī)定人民法院在收到再審檢察建議后，將審查結(jié)果回復(fù)檢察機(jī)關(guān)即可，只有在人民法院認(rèn)為需要再審的，才通知當(dāng)事人參加的內(nèi)容看，也是工作層面的溝通方式。根據(jù)兩高會簽文件的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)在《民事訴訟法》第一次審議稿中增加了再審檢察建議的方式，在公布條文中又統(tǒng)一為“檢察建議”。因此，二百零八條第二款“檢察建議”仍為法檢兩家工作層面的溝通機(jī)制。對此，筆者持不同意見，認(rèn)為此處之“檢察建議”實(shí)為對具體案件進(jìn)行法律監(jiān)督的監(jiān)督方式，不應(yīng)作為工作層面的溝通機(jī)制來理解。“溝通”的特性在于非權(quán)力支配性、非職責(zé)限定性、認(rèn)同疏導(dǎo)性。“監(jiān)督”的內(nèi)質(zhì)在于監(jiān)察、督促。首先，《民事訴訟法》總則第十四條，對民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的介入作了明確定性，其基本功能在于訴訟監(jiān)督；其次，再審檢察建議的提出，以當(dāng)事人或利害關(guān)系人申訴，有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦、交辦，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)具體案件，并進(jìn)行受理、立案、審查為前提，以案件的生效判決、裁定存有二百條規(guī)定之情形，調(diào)解書存有損害國家利益、社會公共利益的情形為條件，有其明確的目的性和針對性，在于針對個案啟動再審程序進(jìn)行糾錯。顯然，此處“檢察建議”立法的功能價值就是在于檢察監(jiān)督權(quán)力的行使，不同于一般意義上的工作層面進(jìn)行溝通意見的建議。 （三）、再審檢察建議制度的法律地位的確立。再審檢察建議在實(shí)踐中運(yùn)行多年，較之與抗訴方式相比，具有靈活性、高效性、司法成本低、易于被法院接受等特點(diǎn)，成為抗訴方式重要的輔助和補(bǔ)充手段，尤其對于原有法律和司法解釋規(guī)定不適用抗訴監(jiān)督的生效裁判，再審檢察建議發(fā)揮了重要彌補(bǔ)作用。但再審檢察建議一直沒有明確的法律規(guī)定的尷尬地位，一定程度上影響了再審檢察建議效能的有效發(fā)揮。修改后民訴法吸收司法實(shí)踐探索的成果和經(jīng)驗(yàn)，增加了檢察建議，作為對生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督方式，明確了通過檢察建議的方式進(jìn)行訴訟監(jiān)督的法律立場，再審檢察建議與抗訴一并成為對生效裁判、調(diào)解進(jìn)行訴訟監(jiān)督的法定方式，奠定了再審檢察建議制度科學(xué)健康發(fā)展的基石。 二、對再審檢察建議適用范圍、條件的把握 修訂后民訴法對于再審檢察建議和抗訴放在一個平面上，作為對生效判決、裁定、調(diào)解并行的監(jiān)督方式作出規(guī)定，對該兩種監(jiān)督方式?jīng)]有先后順序的設(shè)置，而是由檢察機(jī)關(guān)自行選擇決定，適用其一。對于兩者的適用范圍、條件未作法律上的區(qū)分。面對“有錯”的生效判決、裁定、調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)選擇決定采取再審檢察建議還是抗訴的方式進(jìn)行訴訟監(jiān)督。在檢察實(shí)務(wù)中，區(qū)別于抗訴程序，對于哪些案件更適用啟用再審檢察建議的方式進(jìn)行訴訟監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該具體案件具體分析，有所把握。筆者認(rèn)為，以下幾類案件更適宜采用再審檢察建議的方式。 （一）、通過交換意見，人民法院與檢察機(jī)關(guān)能夠達(dá)成共識的案件。再審檢察建議與抗訴明顯的不同之處在于，抗訴對法院啟動再審的單方性、強(qiáng)制性，而再審檢察建議表現(xiàn)性為檢察機(jī)關(guān)與人民法院的一種“建議—采納”的說服性關(guān)系，表現(xiàn)出檢法雙方就啟動再審的商討性。實(shí)務(wù)中，通過與人民法院的廣泛溝通聯(lián)系，人民法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)建議“有理”，有必要通過再審予以糾正的案件，適用再審檢察建議程序幫助人民法院發(fā)現(xiàn)問題，主動糾錯，自然會取得良好的監(jiān)督效果。在綜合考慮實(shí)體正義與程序正義的基礎(chǔ)上，對于通過其他方式（如執(zhí)行和解）能夠更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，檢法雙方在達(dá)成一致意見的情況下，也可以適用其他方式而不是啟動再審來解決，這樣既維護(hù)了當(dāng)事人實(shí)體上的權(quán)益，又避免了當(dāng)事人的訴累。（二）、一審適用簡易程序?qū)徖淼陌讣Ｃ裨V法規(guī)定，基層法院和它派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單民事案件，適用簡易程序?qū)徖怼．?dāng)事人雙方約定適用簡易程序的案件，基層法院也可適用簡易程序。簡易程序制度的立法目的即在于簡化訴訟程序，提高辦案效率。檢察機(jī)關(guān)對該類生效判決、裁定、調(diào)解的監(jiān)督，適用再審檢察建議的方式進(jìn)行，一定程度上也可認(rèn)為再審檢察建議是檢察監(jiān)督之“簡易程序”，與該類案件自身特性相吻合。對于修改后民訴法在簡易程序中新規(guī)定的“小額訴訟”，尤以適用再審檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督為宜。（三）、其他宜于由原審法院再審的案件。基于修改后民訴法規(guī)定的，再審檢察建議為檢察機(jī)關(guān)向同級人民法院建議的原則，對不宜由原審人民法院再審的案件也就不宜提出再審檢察建議，應(yīng)直接提請上級人民檢察院抗訴。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》第二十九條規(guī)定的，不得指令原審人民法院再審的案件，不宜由原審人民法院再審。具體包括:(1)審判人員在審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的;(2)原判決、裁定系經(jīng)原審人民法院審判委員會討論作出的;(3)其他不宜指令原審人民法院再審的。 以上是從案件類型方面對再審檢察建議的適用范圍所作的分析。從再審檢察建議適用條件方面來看，筆者有以下粗淺認(rèn)識： 修改后民訴法對適用再審檢察建議和抗訴的條件未用區(qū)分規(guī)定，統(tǒng)一條件為“對生效判決、裁定發(fā)現(xiàn)有民訴法第二百條規(guī)定情形之一”或“調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益”。從第二百條規(guī)定的內(nèi)容看，有十三種法定情形。是不是違反這十三種情形的生效判決、裁定，和損害國家利益、公共利益的調(diào)解均適宜采取再審檢察建議的方式進(jìn)行檢察監(jiān)督呢？顯然，不針對具體案件情況“一刀切”適用再審檢察建議的做法不可取，不符合科學(xué)的法律思維。結(jié)合具體案件，區(qū)分不同情形，選擇適用再審檢察建議或抗訴方式更為合理。 修改后民訴法規(guī)定的十三種情形為：1、有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的;2、原判決、裁定認(rèn)定的基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明的;3、原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造的;4、原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的;5、對審理案件需要的主要證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調(diào)查收集，人民法院未調(diào)查收集；6、原判決、裁定適用法律確有錯誤的;7、審判組織的組成不合法或者依法應(yīng)當(dāng)回避的審判人員沒有回避的;8、無訴訟行為能力人未經(jīng)法定代理人代為訴訟或者應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，因不能歸責(zé)于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的;9違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的;10、未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的;11、原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的;12、據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；13、審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。 以上1-5種情形，屬因主要證據(jù)的收集、質(zhì)證、分析認(rèn)定等方面的問題，其直接后果是導(dǎo)致案件在認(rèn)定基本事實(shí)這一裁判的基礎(chǔ)出現(xiàn)偏差。其中第1、3、4、5種情形出現(xiàn)，使與案件相關(guān)的主要證據(jù)，沒有進(jìn)入法官對證據(jù)采信前的分析判斷判階段，實(shí)際上是有關(guān)證據(jù)方面的“程序性”問題。其中第1種情形，新證據(jù)的出現(xiàn)，非法官意志所能控制；第3種情形為偽造證據(jù)的問題，通常沒有充分證據(jù)證明偽造事實(shí)的情況下，法官也很難作出證據(jù)偽造之判斷（當(dāng)然，不排除少數(shù)法官參與、默許或指使當(dāng)事人偽造證據(jù)的情形，此時除存在該情形外，可能還涉及第13種情形的問題）；第4、5種情形則系法官的錯誤意志所致，且這種錯誤一般也會在案卷中有所顯現(xiàn)。以上這些法官意志能力之外或主觀意志錯誤導(dǎo)致證據(jù)方面的程序性錯誤的情形，對原生效裁判的實(shí)體公正影響明顯，通過建議的方式提出再審意見，法院易于接受，采用再審檢察建議方式為宜。 第7-9種情形，屬明顯的訴訟程序不合法的問題。這類問題通常案卷材料有清晰反映，或檢察機(jī)關(guān)依據(jù)修改后民訴法第二百一十條“調(diào)查核實(shí)權(quán)”的行使能夠查實(shí)，可通過再審檢察建議方式糾正。第11種“判非所訴”之情形屬審判中的“低級錯誤”，也宜采建議方式進(jìn)行監(jiān)督。 第2種情形，實(shí)際上是認(rèn)定事實(shí)與證據(jù)的關(guān)系問題，這里涉及對法官對證據(jù)的主觀分析判斷，和法官自由裁量權(quán)的行使。第6種情形，系法律適用問題，反映的是法官對案件事實(shí)相關(guān)法律的理解適用，主觀認(rèn)知。因民事案件存有“裁判結(jié)果不唯一性”的特性，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為生效裁決、裁定、調(diào)解存在第2、6種情時，往往法官不一定認(rèn)可接受，針對確實(shí)存在的這類案件錯誤，采取相對“剛性”的抗訴方式效果為好。對于第13種審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的情形，針對因法官違紀(jì)違法導(dǎo)致的裁判不公，自然無須采取“建議”這種商量的辦式之必要。 當(dāng)然，針對再審檢察建議對上述十三種法定情形適用的分析意見，應(yīng)從總體上進(jìn)行把握，實(shí)踐中不能陷入按圖索驥、生搬硬套的僵化模式，應(yīng)結(jié)合具體案件的具體情況分析對待。 三、再審檢察建議程序的規(guī)范 （一）、再審檢察建議的基本流程。作為一種已經(jīng)確立的法律監(jiān)督形式，必須依賴一定的規(guī)范和程序來予以保障，否則很難保證其正確有效實(shí)施。目前再審檢察建議辦案程序沒有明確規(guī)定的情況下，可以參照辦理提請抗訴、抗訴案件的流程執(zhí)行，通過受理、立案、審查、法律文書制作、向同級法院提出再審檢察建議、報上級檢察機(jī)關(guān)備案的基本程序辦理。在審查后，對符合法律規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解的案件，認(rèn)為可以提出再審檢察建議的，依照兩高會簽文件規(guī)定，報請檢察會討論通過后，作《再審檢察建議書》，隨付相關(guān)案卷材料送達(dá)同級人民法院。這里應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一《再審檢察建議書》的制式，內(nèi)容包括案件來源、當(dāng)事人基本情況、審查認(rèn)定的案件事實(shí)、原審訴訟過程、建議再審的理由和法律依據(jù)、法院應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)審查結(jié)果時間等。重點(diǎn)針對建議再審事由，加強(qiáng)文書寫作水平，能夠清晰準(zhǔn)確表達(dá)建議觀點(diǎn)，針對建議觀點(diǎn)作邏輯嚴(yán)密、充分必要的說理論證，增強(qiáng)建議書的說服力和權(quán)威性。過去實(shí)踐中，不同程度地存在單一追求案件數(shù)量，隨意作出再審檢察建議的現(xiàn)象，有損再審檢察建議作為法定法律監(jiān)督方式之嚴(yán)肅性，應(yīng)當(dāng)予以高度注意。提出再審檢察建議的人民檢察院在《再審檢察建議書》送達(dá)同級人民法院的同時,要將《再審檢察建議書》副本報上一級人民檢察院備案審查,便于上級人民檢察院對案件的把握和指導(dǎo)。在下級人民檢察院發(fā)出的再審檢察建議不符合再審檢察建議適用情形的,可及時指令下級人民檢察院撤回或直接撤銷再審檢察建議。 （二）、對再審檢察建議的反饋跟蹤。對于發(fā)出的再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)跟蹤監(jiān)督，及時了解檢察建議的采納、落實(shí)情況。對于法院書面或口頭反聵回來的對再審檢察建議的不同意見和異議，應(yīng)認(rèn)真思考、慎重對待，必要時對相關(guān)的問題重新核實(shí)，及時加強(qiáng)與人民法院的溝通交流，幫助人民法院正確理解檢察機(jī)關(guān)的再審檢察建議。經(jīng)核實(shí)后認(rèn)為發(fā)出的再審檢察建議理由不當(dāng)或確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)撤回。無論人民法院是否采納再審檢察建議，都應(yīng)當(dāng)按照兩高會簽文件第七條的規(guī)定，在三個月內(nèi)將審查結(jié)果書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。 （三）、再審檢察建議與提請抗訴的有效銜接。要做好提請抗訴和再審檢察建議兩種監(jiān)督形式有效銜接。對于人民法院收到再審檢察建議后三個月內(nèi),沒有將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院的，人民檢察院認(rèn)為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)模约叭嗣穹ㄔ涸賹徍髮Υ_有錯誤的案件堅持不糾正的,下級人民檢察院可以根據(jù)案件情況及時提請上一級人民檢察院抗訴,上一級人民檢察院經(jīng)審查后，做出處理意見并回復(fù)提請抗訴的檢察院。通過再審檢察建議方式與提請抗訴的方式的銜接，以保證再審檢察建議監(jiān)督的實(shí)效性和連續(xù)性。這里應(yīng)當(dāng)注意的一個問題，民事行政檢察現(xiàn)行案件管理系統(tǒng)中，再審檢察建議和提請抗訴作為并行的結(jié)案方式，案件提出再審檢察建議不被人民法院采納，再向上級院提請抗訴，無法在案管系統(tǒng)中體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將案管系統(tǒng)隨民事行政檢察工作變化的需要作相應(yīng)的調(diào)整。（晉城市人民檢察院 楊紅偉 柴沫林） 來源：中國黃河文明網(wǎng)http://www.hhwmw.com/html/2013-11/2449.htm (責(zé)任編輯：admin) |
淺析再審檢察建議的適用范圍、條件和程序
時間:2013-11-04 19:38
來源:中國黃河文明網(wǎng)作者:楊紅偉、柴沫林
2012年8月31日第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》。修改后的民事訴訟法第二百零八條第二款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力和判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提
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